管办分离：事业单位改革的成都实践

　　理顺政事关系是事业单位改革的核心环节。成都在探索适应社会转型和体制转轨期满足社会公共服务发展需要的政事关系模式方面取得了明显成效。如今成都市的事业单位改革引起了社会广泛关注，尤其是医药卫生管理体制中的“管办分离”运行模式为破解事业单位改革这把锁找到了一把钥匙。成都的实践也证明“管办分离”促进了政府职能转变和增强了公共服务能力。

　　事业单位是向社会提供公共产品和公共服务的主要载体，是的重要力量。理顺政事关系是事业单位改革的核心环节，是政府管理体制改革的重要内容。自上世纪80年代启动事业单位改革以来，全国各地开始了“摸着石头过河”的探索式改革之旅。从教育、文化、卫生等单一领域的改革，到事业单位职能、人事制度、收入分配制度、养老制度的改革，再到事业单位分类改革的地方试点，我国从未停止事业单位改革的步伐。[1]年来，成都市的事业单位改革发展较快。成都在探索适应社会转型和体制转轨期满足社会公共服务发展需要的政事关系模式方面如国有资产管理、人事管理、社会保障等方面的改革，取得了积极进展和成效。如今成都市的事业单位改革引起了社会广泛关注，尤其是医药卫生管理体制中的“管办分离”运行模式为破解事业单位改革这把锁找到了一把钥匙。

一、改革的时代背景

　　长期以来，我国社会事业发展不但由政府包办，而且实行的是政府出资建设、政府统一管理的体制。各级政府的社会事业行政主管部门通常既是实施全行业监督管理的管理者，又是举办各类社会事业单位的出资人。这种政府行政主管部门既当“裁判员”又当“运动员”的“既管又办、管办不分”状况，容易造成政府职能越位、缺位，不利于事业单位的运行和内部机制活力的焕发，不利于形成多层次、多元化、有序竞争的公益事业发展格局，无法有效满足人们的公益服务需求。而公立医院更是计划经济体制遗留的最顽固堡垒，随着的不断发展，政事、管办合一的模式日益暴露出许多影响公立医院进一步发展和人民群众就医的问题，比如医院缺乏经营自主权、财政拨款不足、医务人员积极性不高、医疗服务水低下等等。为增强事业单位的公益属性、运行效率和调动医务人员的积极性，更好地满足人民群众日益增长的公益服务需求，国务院办公厅于2005年3月发布《关于深化城市医疗服务体制改革的指导意见》提出在试点城市设立医院管理中心，并配套推进医疗机构人事制度和收入分配方法的改革。2006年，《国民经济和社会发展“十一五”规划纲要》中首次明确提出“政事分开、管办分开、医药分开、营利性与非营利性分开”的改革思路。2008年2月，党的十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》强调“按照政事分开、事企分开和管办分离的原则”推进事业单位分类改革。4月出台的国务院《关于深化医药卫生体制改革的意见》中提出“改革公立医院管理体制、运行机制和监管机制，积极探索政事分开、管办分开的有效形式”。由于公立医院改革没有现成的经验可以照搬，没有成熟的模式可以模仿。全国各地区、各城市在经济社会发展、居民对医疗服务的需求、管理能力等方面差异很大，因此，各地根据自身特点进行不同的探索。[2]为深化医药卫生体制改革，建立统一高效权责一致的政府办医体制，成都市针对管办不分旧体制下公立医院存在“三低两不足”的弊端，于开始在医疗卫生领域探索管办分离改革。

二、改革的主要措施

　　2015 年11 月，成都市根据《关于深化行政管理体制改革的意见》和《关于深化医药卫生体制改革的意见》精神，结合成都实际制定了《成都市深化医疗卫生体制改革总体方案》。方案明确“以基本医疗保障制度建设，推动需方主导的医药卫生体制改革，创新医药卫生体制机制，不断扩大医药供给，优化资源配置，提高效率和质量，实现人人享有基本医疗卫生服务的目标”，“实行公立医院管办分离，健全法人治理机制，改革人事分配制度，探索将部分公立医院改制重组为经营性医疗机构”的医疗卫生事业单位管办分离改革思路。成都在學習借鉴无锡、北京等地公立医院改革经验的基础上积极探索公立医院管理职能与举办职能真正分开。其主要措施是：

　　构建载体。为实行真正意义上的管办分离创造必备的前提和条件，成都市通过深入调研、广泛论证，最终达成了推进公立医院“管办分开”的共识，并于1月成立专门的医院管理局负责全市公立医院的管理。成都的医管局在机构设置上有别于事业单位性质的无锡模式和卫生行政部门二级机构的北京模式。成都市医管局是一个独立的政府机构，虽然和成都市国资委合署办公，实行一套班子两块牌子，但成都市医管局设有独立党组，既独立于国资委，又行于卫生局，即医管局与卫生局、国资委是行运行的兄弟单位。成都市医管局只设办公室、综合管理处、改革发展处，配备行政编制12名。