四中全会应是“法外之地”转折点

　　信访本身并不是“法外之地”，而是太多的信访的事情没有在法治的轨道内解决，这些具体的事情应该纳入法治轨道。

　　———中国行政法学研究会副会长杨建顺

　　依法治国需要对一些与法治不符的做法、规定进行清理，人们也一直在呼吁将信访、反腐等领域法治化。中国行政法学研究会副会长、中国人民大学法学院教授杨建顺昨日接受南都专访时表示，在一个特殊的时期，一些法治之外的做法可以解释，但是随着社会形势发展，这些做法应该纳入法治的轨道。杨建顺表示，四中全会应该是一些“法外之地”的转折点。

很多“法外之地”是法律未有效执行

　　南都：四中全会的主题是依法治国，大家感到现在“法外之地”较多，期待四中全会之后一些“法外之地”能够得到清理，使各个社会领域都能够法治化。

　　杨建顺：3月10日，时任全国人大常委会委员长吴邦国向十一届全国人大四次会议作报告时宣布，由法律、行政法规、地方性法规等多个层次的法律规范构成的法律体系已经形成。这意味着各方面立法已经比较齐备。人们之所以认为“法外之地”较多，很大程度上是因为制定的法律没有得到有效的执行，这些现象给人们造成“法外之地”的误解。所以，接下来的主要任务应当是切实执行好相关法规。

　　还有一种情况是人们观念方面的原因，比如人们常说的“潜规则”、“法不责众”等。其实，潜规则在任何国家都有，潜规则跟法律不是一个层面的，也是不可能完全清理掉的。有些潜规则是惯或者惯例，这些也是法的渊源。当然，社会的方向是朝着明规则即成文法的方向发展的，当有明规则的时候，就不应该再按潜规则行事。

　　而法不责众、自由裁量等，也是观念上的原因，没有一个法律规定法不责众，而一定程度的自由裁量也是正常履行权力的需要。

　　现在税收法定是社会热点，人们希望由全国人大常委会来履行税收立法权。但是，国务院根据全国人大常委会授权所制定的条例即行政法规也是法规范，税收并不是法外之地。对于各种行政性收费，有一些确实是没有法的依据，这个确实是需要调查之后进行清理的。

信访不是法外之地，并不与法治矛盾

　　南都：现在社会一些人“信访不信法”，如何将信访纳入法治轨道?

　　杨建顺：“信访不信法”的说法是值得考究的，信访本身也是法治的一个重要组成部分，无论是投信或者走访，都是法治的重要组成部分，信访与法治并不是矛盾的，更不是对立的。

　　从比较法上说，很多国家都有类似于信访的制度。比如日本就有苦情处理制度，日本各级政府都设置有市民相谈窗口，市民可以到窗口反映情况，再由该窗口转到相关的政府部门处理，处理后再反馈给市民。这项制度在日本行政事务中发挥了很重要的作用，不但在处理行政争议中发挥了重要作用，而且对于日本各级政府提升自己的能力也起到很大的促进作用。

　　认为信访是“法外之地”，是对信访的错误认识。信访也有国务院的《信访条例》进行规范，信访也是可以根据条例进行引导的。其实，任何一个社会治理，都需要有正式的制度和非正式的制度，都是需要制度内外互相结合、互相补充的，司法不是万能的，信访也不是万能的，信访可以使一些正式渠道无法反映的信息得到反映，人民的呼声应该得到应有的重视。与行政复议、行政诉讼等相比较，信访是非正式的救济途径，但是，它同样是正常的、必要的救济途径。

　　当然，制度之外的反映，也需要通过制度内的规定得到解决。信访本身并不是“法外之地”，而是太多的信访事情没有在法治的轨道内解决，这些具体的事情应该纳入法治轨道。可以通过依法行政，让行政机关履行自己的职能，完善复议、诉讼等制度，使一些信访的事务能够在正常的司法环境下得到解决，对于一些未依法行政和司法审查的相关人员，也需要进行惩罚。